지난 5월 30일 제22대 국회가 개원했다. 윤석열 정부의 임기 중후반기, 그리고 다음 정부의 임기 초반기를 함께 할 국회이다. 금융소비자뉴스는 올해 창간 12주년을 맞아서 사단법인 서울이코노미포럼과 공동으로 ‘제22대 국회 입법과제’라는 주제로 온라인포럼을 개최한다.<편집자 주>
■공동주최 : 금융소비자뉴스, (사)서울이코노미포럼
■후원 : (사)전국퇴직금융인협회, (사)금융소비자연맹, 금융소비자연구원, 서울자본시장연구원
[윤영호 칼럼] 나라가 격정상태에 있게 되면 불안정한 국민정서를 뒷배삼아 헌법을 개정하려는 움직임이 있어왔다. 집중된 권력을 분산하려는 민주세력이 제안하는 경우도 있고, 국가발전에 장애가 되는 비 효율성을 제거하거나 자기 진영에 힘의 지렛대를 구축하기 위해 정치권력이 제안하는 경우도 있다.
드디어 혼란스러운 국정속에서 개헌논의에 불을 집히는 목소리가 정치권에서 솔솔 나오기 시작했다. 지금까지 개헌과정이 그러했듯, 정치인들이 저마다 자신의 입장에서 개헌의 필요성과 방향을 제시하면서 사회분위기를 조성해 나갈 것으로 예상된다. 법률이나 시행령, 시행규칙과 조례는 상위법의 잣대로 쉽게 개정이 가능하지만, 헌법은 국가의 정체성과 근간이 되는 최상위 법이기 때문에 국민투표를 거친다.
원래 헌법(憲法)은 글자(憲)의 형상대로 임금(王)이 4(四)번씩이나 신중하게 마음(心)의 결심을 한 후에 결정하는 법을 말한다. 그만큼 신중하게 만들어져야 한다는 뜻이다. 그렇다. 헌법은 법률보다 더 신중하게 결정되어야 한다. 현재 상황 뿐만 아니라 미래에 일어 날수 있는 상황이 그만큼 더 고려되어야 하기 때문이다.
건축물에 비유하자면 쉽게 뜯어고칠 수 있는 부속장치가 아니라 건물을 지탱하는 내력벽이나 골조에 해당된다. 그러기에 일시적 감정에 따라 국가 근간이 흔들려서도 안되고, 편향된 내용으로 급조되어서는 더더욱 안된다.
개헌 내용은 물론 발췌하고 수정해가는 절차나 국민투표과정등 어느 것 하나도 무겁고 신중하지 않을 수 없다. 이를 위해서 먼저, 그동안 아홉 차례에 걸쳐 진행되었던 개헌과정을 되돌아보고 역사적 교훈을 얻고 져 한다.
우리나라 역대 개헌의 주요 배경과 핵심 개헌내용
대한민국 헌법은 1948년7월17일 제정된 제1공화국 헌법 이후, 지금까지 총 9차례에 걸쳐 개헌되었다. 개헌의 주요 배경과 핵심 개헌내용중심으로 살펴본다.
1. 제1차 개헌 (1952,7.7 발췌개헌)은 대통령 선출 방식을 국회 간선제에서 국민 직선제로 변경하여 이승만대통령이 재선되었고, 국회의 양원제 도입 근거를 마련했다.
2. 제2차 개헌 (1954.11.29 사사오입개헌)은 절차상 의결정족수에 미달하는 위헌적 헌법개정으로 초대 대통령에 대한 중임제한 규정폐지, 대통령 중심제가 강화되었다.
3. 제3차 개헌 (1960.6.15) 4·19 혁명으로 이승만 정권이 붕괴된 뒤 민주화 요구가 커진 가운데, 국민의 기본권보장이 강화되었다.
4. 제4차 개헌 (1960.11.29 소급입법 개헌)은 3.15부정선거 관련자와 부정 축재자등 부패한 정치인을 단죄하기 위해서 개정법 이전에 발생된 부정 범죄 관련자들까지 소급해서 처벌할 수 있는 이례적인 법이었다.
5. 제5차 개헌(1962.12.26)은, 5·16 군사혁명이후, 군사 정권이 수립된 뒤, 대통령 중심제로 복귀. 대통령 직선제 채택. 국가재건최고회의에 헌법적 권한을 부여하는 개헌이며, 헌법전문이 수정되었다.
6. 제6차 개헌 (1969.10.21 3선 개헌)은 대통령의 계속된 연임을 허용하기 위해, 대통령의 3선 연임이 다시 가능토록하는 근거를 마련했으며 국회의원 정수 상한을 확대했다.
7. 제7차 개헌 (1972.12.27)은 대통령의 장기집권 체제를 구축하는 내용으로, 대통령의 임기를 6년으로 연장하고, 중임제한 철폐. 대통령 선출방식을 통일주체국민회의 간선제로 변경하고, 대통령에게 국회 해산권, 긴급조치권을 부여하는 초강력 대통령제의 배경이 되었다.
8. 제8차 개헌 (1980.10.27)은 5·18 광주민주화운동 이후 신군부의 장기집권을 위한 헌법개정으로, 대통령 임기를 7년 단임제로 변경, 대통령 간선제를 유지하되, 선거인단 방식을 도입하여 기본권 일부가 제한되는 내용이었다.
9. 제9차 개헌 (1987.7.17)은 6월 민주항쟁 이후 민주화 요구가 폭발적으로 증가한 상황인지라, 5년 단임으로하는 대통령 직선제의 부활, 대통령을 견제하는 국회의 권한이 확대되는 방향으로 개정되는 만큼, 그 반대로 국회 절대다수당의 무리한 입법독주에 대해서는 상황예측이 고려되지 않았다.
절대권력은 승자독식의 유혹에서 벗어날 수 없어
이상에서 보듯, 그동안의 개헌은 ‘작용-반작용의 원리’가 적용되면서 극단적으로 왔다 갔다를 계속해왔다. 결국 상대가 죽지 않으면 내가 죽는다는 ‘제로섬 개임 룰’이 정치인의 머리속을 지배하는 한, 어떠한 헌법도 완벽한 답이 없음을 교훈 하고 있다. 배려와 조화보다는 승자독식의 병폐가 지속될 수 밖에 없었기 때문이다.
절대권력은 승자독식의 유혹에서 벗어날 수 없었던 것이 인간 역사의 교훈이다. 과거 국왕이 그랬고, 교황도 그랬고, 원로원도 그랬다. 사회풍토나 체제에 따라서 무소불위의 권력을 가졌다면, 대통령이건, 국회의원이건, 장군이건, 심지어 종교지도자라 할지라도 예외가 없었다.
만약 여야가 내전수준으로 대립된 상황속에서 야당이 어떤 법안도 통과시킬 수 있을 정도의 여소야대라면 야당의 입법독주가 무소불위의 권력이 되고, 반대로 여당이 어떤 법안도 통과시킬 수 있을 정도의 여대야소 상황이라면 대통령의 행정독재는 견제할 방법이 없다.
다행이 제3당의 의석수가 캐스팅보트 역할을 할 수 있는 구도라면 극단적 분쟁과 독주를 조정할 수 있겠지만 지금처럼 양당체제에서는 현실화되기 어렵다. 의원내각제도 마찬가지다. 올려놓고 흔들기를 즐기는 풍토속에서는 자주 바뀔수있는 내각이므로 정책의 지속성, 안정성이 훼손될 우려가 있다.
정치에서 절대적인 선(善)은 없다. 진영간 악감정과 보복심리가 극도에 이를 때에는, 진영에 갇혀서 자기는 선이고 상대는 악이라고 규정하면서 자신에게 해당되는 헌법적 권한을 극한으로 끌어올려 서로 치고 받는 난투국 형국을 이루고 있음을 우리는 경험했다.
그렇다면 만약 또다시 개헌을 한다고 할 때, 그 동안 힘있는 세력이 극단에 치우쳐 온전치 못했던 역사를 되풀이하지 않기 위해 더욱 공개된 절차와 폭넓은 공론화 과정을 거쳐야 한다.
지금까지 헌법을 지렛대 삼았던 독선 세력의 무모함
지금까지 개헌은 그때마다 힘있는 세력의 입맛에 맞도록 초안이 작성되고, 또 리스크보다 환상적인 면을 지나치게 홍보함으로써 대다수 국민들이 디테일에 깜깜한 개헌이 되었던 점이 없지 않았음을 부인할 수 없다. 그 결과 헌법을 지렛대 삼았던 독선 세력의 무모함으로 인해 사후약방문 격으로 헌법은 여러 번 개정될 수 밖에 없었다.
의견수렴과정이나 법조항 협의과정이 특정정치세력에 유리하도록 여론을 몰아가면서 각본대로 연출되는 방식으로 진행되어서는 안된다. 그러므로 헌법개정과정에서 참여한 법학자들이나 정치인을 실명제로 하는 단계별 백서를 만들어 후대에 평가받도록 하는 것도 고려할 수 있다.
쟁점이 큰 사안은 단계적으로 개헌하거나, 주요 개헌 항목을 구분하여 국민투표 시 찬반만 물을 것이 아니라, 제시된 안중에서 선택 가능하게 하는 방법도 선입견 없이 폭넓게 검토할 수 있을 것이다. 아울러 차제에 AI관련 산업 및 리스크, 기후위기 등 시대정신을 반영한 내용을 포함시킬 수도 있을 것이다.
헌법은 국가의 근간 정체성이다. 그러므로 근간이 일시적 감정에 흔들리거나 국민투표에 상정할 개정헌법안 작성시, 살아있는 권력에 눈치보며 좌고우면(左顧右眄) 하면 절대 안된다. 정치적 대립을 최소화하고 공정한 개헌 절차를 보장하기 위해 전 과정에서 투명성과 공정성이 더욱 확보되기를 희망한다.
무엇보다도 민주주의는 국민의 안정과 행복을 위한 실질적인 입법취지가 존중되어야 한다는 점과, 대통령중심제, 의원내각제, 이원집정제 등 어떤 정치체제라 할지라도, 존이구동(尊異求同)할 수 있는 정치역량과 ‘감정쏠림현상’에서 초월할 수 있는 차분한 민도(民度)만이 그 장점을 꽃피울 수 있다는 점을 강조하고 싶다.
필자 소개
윤영호<yhy321321@gmail.com>
(사) 서울이코노미포럼 공동대표
한국공감소통연구소 대표/더뉴스24 주필
전 HCN지속협 대표회장
전 ㈜ 한림MS 기획상무
