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너도나도 ‘특별자치단체'...이러다 도로 ’일반자치단체’ 될라
너도나도 ‘특별자치단체'...이러다 도로 ’일반자치단체’ 될라
  • 권의종
  • 승인 2023.01.23 15:17
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지역자치권 확대 긴요...지역 특성과 역량 살려 고도의 ‘특별한’ 자치 시대 열어야

[권의종의 경제프리즘] ‘특별자치단체’ 열풍이다. 너도나도 신청하는 모양새다. 부작용이 걱정된다. 일반자치단체와 형평성 문제가 불거질 수 있다. 특례요구 남발로 중앙부처와 협의는 더 힘들어질 것이다. 특별자치단체란 관련 특별법에 근거해 고도의 자치권을 보장받는 행정구역을 말한다. 행정·재정 부문에서 중앙정부가 갖고 있던 권한과 기능 중 일부를 부여받고, 재정 특례를 통해 중앙정부로부터 다양한 재정 지원을 받게 된다. 

자치경찰제 시행, 교육자치권 확대, 중앙권한 이양, 자치입법권, 자치재정권 부여 등 독자적 체제를 갖출 수 있다. ‘특별자치’ 지위를 부여받은 광역자치단체는 제주가 맨 먼저다. ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’에 따라 제주특별자치도가 2006년 7월 1일 출범했다. 특별자치도 출범과 함께 기초자치단체인 4개 시·군이 통합돼 단일 광역체제로 개편됐다. 

두 번째 특별자치단체는 세종이다. 2010년 12월 제정된 '세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법'에 따라 세종특별자치시가 2012년 7월 1일 출범했다. 세 번째는 강원이다. 강원특별자치도법이 2022. 5. 29 국회를 통과했다. 전북도 2024년 1월 특별자치도로 변신한다. 2022년 12월 28일 전북특별자치도법이 국회 문턱을 넘었다. 

경기와 충북도 특별자치도 추진에 나섰다. 경기는 경기북부특별자치도 추진단을 꾸렸다. 충북은 특별자치도 설치 등의 내용을 담은 ‘중부내륙지원특별법’을 검토 중이다. 광주와 전남도 특별자치단체 설립을 추진하기로 합의한 상태다. 서울특별시를 제외한 전국 16개 시·도 가운데 절반인 8곳이 특별자치 지위를 갖거나 추진 중이다. 여기에 광역시까지 빼면 특별자치를 추진하지 않은 곳은 충남, 경남, 경북 단 세 곳뿐이다. 

특별자치단체 ‘열풍’...17개 광역자치단체 중 특별·광역시 빼고 충남 경남 경북 3곳만 잠잠

배고픈 건 참아도 배 아픈 건 참기 어려운 터. 남은 광역자치단체도 샘이 나지 않을 수 없을 것이다. 중앙정부로부터 권한을 이양받고 예산을 지원받는 커다란 이익과 혜택을 마다할 이유가 없기 때문이다. 이들도 머잖아 특별자치단체 추진 대열에 합류할 수 있다. 이러다 전국 모든 광역자치단체가 특별자치 지위를 얻게 되면 어찌 될까. 말 그대로 특별한 경우에 허용돼야 할 특별자치단체의 취지가 빛이 크게 바랠 것이다. 

지금도 특별자치단체마다 ‘특별함’이 없다는 지적이다. 실제로 23개 조항인 강원특별자치도법과 28개 조항인 전북특별자치도법을 비교해 보면 조항 내용이 별반 다를 게 없다. 16년 전 특별자치도가 된 제주의 경우 ‘국제 관광’, 세종의 경우 ‘행정 수도’라는 특징이 있었다. 강원과 전북은 그런 지향점이 눈에 띄지 않는다. 전북의 경우 출범 전까지 ‘농생명 수도’ 기반을 만들고, 새만금 연계 효과를 거둘 수 있는 특례를 찾아낼 요량이다. 

강원과 전북은 제주와 세종과 또 다른 점이 있다. 기초자치단체를 그대로 유지해야 한다. 도와 시·군의 권한과 책임 등을 규정한 기존 법 조항과 모순이 발생한다. 예를 들어 도시계획을 수립할 때 현행 국토계획법상엔 광역지자체는 광역도시계획을, 기초지자체는 도시기본계획 등을 수립해야 한다고 돼 있다. 특별자치도의 경우 도시기본계획을 직접 세울 수 있다 보니 일선 시·군과 충돌이 생길 수 있다. 

행정안전부와 강원도가 관련 법령을 살펴본 결과, 이런 충돌 소지가 9,000여 개에 이르는 것으로 파악됐다. 그도 그럴 것이 올해로 특별자치도 출범 17주년을 맞는 제주조차 여전히 ‘무늬만 특별하다’는 지적이 나온다. 인구와 관광객 수, 예산 등 면에서 양적 성장을 이뤘으나 고도의 자치권 보장 등에서는 한계가 있었다는 평가다. 

중앙정부 권한을 지방 이양의 시대적 흐름에 부응...지방자치 선진화 모델 새롭게 구축해야

중앙정부 지원에서도 문제가 발생한다. 특별자치단체는 특별한 성격과 지위를 주고 예산지원과 권한을 위임하는 것이다. 국무조정실 안에 지원위원회를 두고 행정·재정적 지원 방안을 마련할 수 있다. 특별자치단체가 난립하게 되면 얘기가 달라진다. 유사성격의 위원회가 통합되고, 위원회 운영도 ‘정치 논리’에 따라 나눠주기식으로 흐를 공산이 크다. 한정된 예산을 쪼개주다 보면 개별 자치단체에 돌아갈 몫은 줄어들 수 밖에 없다. 

이쯤 되면 특별지자체에 대한 전면적인 재검토가 필요해 보인다. 특별자치단체를 신청해 올 때마다 특별법을 제정하는 것이 과연 합당한 방식인지 따져봐야 한다. 그보다는 전국 모든 광역자치단체가 특별자치단체로 지정되는 것을 전제로 통합법을 운영하는 게 나을 수 있다. 그러고 법률로 각 지역에 맞는 특별자치단체 운영 기준을 정하는 게 바람직할 수 있다. 

내친김에 여기서 한 걸음 더 나아가야 한다. 중앙정부의 권한을 지방자치단체로 과감하게 이양하는 시대적 흐름에 부응, 선진화된 지방자치 모델을 새롭게 구축하는 일이다. 이 과정에서 지역별 특성에 맞는 지방자치제도를 세심히 설계하고 행정사무를 자주적으로 처리할 수 있는 최적의 대안을 마련해야 할 것이다. 

그간의 과정이나 저간의 사정이야 어찌 됐든 특별자치단체 구상은 잘한 일이다. 맞는 방향이다. 더욱이 광역자치단체가 주도해 정부와 공감대를 이루고 정치권과 협력을 얻어 만들어낸 만큼 제도의 취지를 잘 구현해야 한다. 지역자치권 확대를 통해 지역적·역사적·문화적 특성과 지역 고유의 역량과 차별화된 강점을 살려 고도의 ‘특별한’ 자치 시대를 열어야 한다. 

필자 소개

권의종(iamej5196@naver.com) 
- 논설실장, 부설 금융소비자연구원장
- 서울이코노미포럼 공동대표
- 전국퇴직금융인협회 금융시장연구원장


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